行政許可中重大利益關系的認定

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行政許可中重大利益關系的認定

 (2016-09-23 23:22:01)

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作者｜萬靖 胡俊輝（韶關市中級人民法院）

原載｜《人民司法（案例）》2013年第24期

【裁判要旨】　行政許可法第四十七條第一款規定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利……”城市規劃許可事項影響到利害關系人的房屋日照、通行、通風、采光、截水、排水等民事相鄰權關系的，是重大利益關系，行政機關應履行聽證告知程序。行政機關未告知聽證便頒發許可證，其行為屬違反法定程序行為?！霭柑枴∫粚彛海?010）韶湞法行初字第14號　二審：（2011）韶中法行終字第3號

【案情】

  原告（二審被上訴人）：繆桂尚、周暉、李光榮、楊菊蘭、曾昭金。

  被告（二審上訴人）：韶關市城鄉規劃局。

  第三人（二審上訴人）：中國人民銀行韶關市中心支行。

  第三人（二審被上訴人）：韶關市國土資源局。

  第三人：韶關市住房和城鄉建設局。

  廣東省韶關市湞江區人民法院審理查明：中國人民銀行韶關市中心支行（以下簡稱韶關支行）位于韶關市武江區惠民南路56號十層綜合樓，毗鄰韶關市國土資源局（以下簡稱韶關國土局）干部、職工居住的九層樓房。2008年11月，韶關支行向韶關市城鄉規劃局（以下簡稱韶關規劃局）申請其十層樓加裝電梯，并提供了韶關市公安消防支隊武江區消防大隊出具的有關“中國人民銀行韶關市中心支行綜合樓所建電梯消防通道暢通，符核消防安全要求”的復查意見書，以及韶關國土局出具的有關“貴行《關于我中心支行惠民南路56號宿舍樓安裝電梯征求意見的函》收悉。經研究，我局同意貴行在該宿舍樓安裝電梯”的《關于對貴行宿舍樓安裝電梯的意見復函》。2009年2月，韶關規劃局對韶關支行提交的材料進行審核，在沒有告知聽證權利的情況下，根據城鄉規劃法第四十條規定，向韶關支行頒發了建字第440203200910002號建設工程規劃許可證。此后，安裝電梯工程開始施工。施工期間，繆桂尚等人以工程許可前未征求相鄰住戶的意見，且影響了采光、通風、日照等為由，向原審法院起訴，請求撤銷韶關規劃局頒發的建設工程規劃許可證。

  【審判】

  廣東省韶關市湞江區人民法院一審判決認為：對何為重大利益，法律雖無具體規定，但涉及民生利益問題，不應排除在重大利益之外。本案繆桂尚等人居住樓層九層，與韶關支行加裝電梯宿舍樓之間的防火間距，消防部門出示了符合消防安全要求的意見書，但根據《城市居住區規劃設計規范》的規定：“住宅間距，應以滿足日照要求為基礎，綜合考慮采光、通風、消防、防震、管線埋設、避免視線干擾等要求確定?！鄙仃P國土局出具的同意加裝電梯函，沒有繆桂尚等人簽字，韶關國土局僅是作為產權人之一出具了意見。因此，韶關規劃局作出的行政許可程序不合法，韶關規劃局應在告知聽證等權利后，依法重新作出具體行政行為。綜上所述，依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第3目的規定，判決撤銷韶關規劃局作出的建字第440203200910002號建設工程規劃許可證，并重新作出具體行政行為。

  宣判后，韶關規劃局、韶關支行不服，向廣東省韶關市中級人民法院提起上訴稱：一、原判對“重大利益”的認定錯誤。根據行政許可法第四十七條規定，確定是否屬于重大利益關系，是告知聽證的前提條件。何為重大利益關系？行政許可法沒有界定，立法機關及國務院、最高法院和有權機關亦未做出法律解釋、司法解釋或者明確界定標準，一般應由行政機關根據有關技術規范，以可預見可能直接造成嚴重損害、妨礙等作為標準進行判斷，如果存在重大損害或妨礙的情形，就應認定為有重大利益關系。行政許可法第三十六條和第四十六條規定賦予行政機關確定是否涉及重大利益關系的自由裁量權。本案中，韶關支行加建電梯對繆桂尚等人的影響是輕微的，不產生實質性的影響，不構成重大利益。二、韶關規劃局對韶關支行作出許可加裝電梯之前，完成了實質性的審查，主要審查了該樓加裝電梯后，既沒有改變相鄰方繆桂尚等人住房的通風條件，也沒有降低相鄰方住房的日照時間和日照強度。故上訴請求撤銷原判，維持其作出的許可。

  被上訴人繆桂尚等人答辯稱：一、韶關規劃局認為加建電梯對繆桂尚等人的影響輕微，且屬行政機關自由裁量權，無需聽取相關利害關系人的意見。而原判認為，本案行政許可的事項涉及繆桂尚等人的重大利益關系，從而撤銷許可。二、韶關規劃局明知其行政行為對繆桂尚等人的重大利益關系有影響，而沒有履行告知聽證義務，違反法定程序，應予撤銷。請求維持原判。

  廣東省韶關市中級人民法院經審理后認為：韶關市城鄉規劃局頒發的建字第440203200910002號建設工程規劃許可證程序不合法。一、行政許可法第四十七條第一款規定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利……”這表明，行政機關在作出行政許可之前，首先應當確定許可的事項是否直接關系到相對人或者相關人的重大利益，如果直接關系到相對人或者相關人的重大利益關系，應當聽證；如果不是直接或者沒有關系到重大利益，可以不聽證。行政許可法未列出屬于重大利益關系的情形，本案除了依照城市規劃法等法律規定的聽證事項外，還應當依照國家的相關法律確定涉及重大利益的事項。物權法第八十九條規定：“建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照?！痹摲l是禁止性條款，說明條款內的事項涉及重大利益。二、基于相鄰關系的固有功能，相鄰建筑物的所有人或者利用人之間必須負有一定的容忍義務，只有在日照妨礙、采光妨害和通風妨礙超出必要的容忍限度或法定的容忍限度時，受害人主張排除妨礙才能得到支持。因此，法定的容忍限度決定了受害人是否長期承受容忍義務，當屬于重大利益范疇。由此可見，韶關規劃局在未告知住戶陳述、申辯、聽證權利的情況下，發放了建設工程規劃許可證，程序不合法。綜上所述，原判撤銷韶關規劃局頒發的建設工程規劃許可證正確。韶關規劃局、韶關支行上訴理由不充分，應予駁回。依照行政訴訟法第六十一條第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

  【評析】

  一、背景情況介紹

  聽證制度作為一項法律制度，是指行政機關在作出影響公民、法人或其他組織合法權益的決定前，向其告知決定理由和聽證權利，公民、法人或者其他組織隨之向行政機關表達意見，提供證據、申辯、質證以及行政機關聽取意見，行政機關接納其證據并聽取意見的程序規定。聽證制度已成為現代行政程序法基本制度的核心，在行政許可實施程序中設立聽證程序，可以提高行政許可決定的公正性、公開性和可接受性。對于何為重大利益關系，或者重大利益關系包括哪些情形，我國現行法律、法規、規章以及司法解釋并未作出直接解釋，行政機關常以此為借口，強調是其行使自由裁量權范疇，從而省略告知聽證程序或者規避司法監督。而且,對于何為重大利益關系，理論上爭議較大，大多數認為行政許可法第四十七條賦予了行政機關自由裁量權，而這種權利不合理，因而對該法條提出質疑。

  二、本案的兩個關鍵問題

  （一）重大利益關系的認定權

  有人認為：“至于何為‘重大利益’，本法沒有作出具體規定。對于申請人和利害關系人本人來說，‘個人利益無小事’。但對‘重大利益’不能依申請人和利害關系人本人的認定，本法將認定權授予行政機關，行政機關對此有一定的自由裁量權?！眥1}且不論該解釋前后存在矛盾，僅就其“本法將認定權授予行政機關，行政機關對此有一定的自由裁量權”的論述，亦不符合行政許可法第一條“為了規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監督行政機關有效實施行政管理，根據憲法，制定本法”的規定。理由有三：第一，行政許可法第四十七條規定有一個前提，就是“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”，那么，申請人與他人之間的利益關系是否重大由誰來確定，是解決問題的前提。筆者試分析如下：（1）如果讓行政機關來最終確定，完全取決于行政機關的好惡和掌握政策、法律的水平，容易產生機關之間、上下級之間、地區之間的不統一。這樣，很可能出現行政機關為圖省事，無論是否重大利益，盡量少聽證，甚至完全不聽證，重大利益關系聽證制度形同虛設，嚴重損害申請人和利害關系人的合法權益。（2）完全由申請人及利害關系人確定也不合適。申請人及利害關系人如果可以自定標準，可能夸大行政許可給其利益帶來的威脅，造成重大利益關系常態化，影響行政機關的效率，也容易造成重大利益關系含義、內容標準異化。而標準混亂缺乏權威，難免妨礙行政機關依法作出行政許可。（3）司法機關應當享有監督權和解釋權。如前所述，行政機關可以初定，但不是最終的確定主體；而申請人、利害關系人也不是最終確定的主體,最終的確定權應當屬于司法機關。因為確定重大利益關系，應當有條底線，就是不得違背我國法律法規禁止性條款的規定。至于何為禁止性條款，在大多數情況下，司法機關掌握各種法律規范比較系統和專業，能夠比較客觀地確認，從而較準確地厘清法律規范中所指的重大利益關系。而且，依照行政訴訟法第一條的規定，司法機關還有監督行政機關依法行政的職責。由司法機關最終確定，有利于促使行政機關依法、準確、及時地確定重大利益關系事項，并形成良好的行政執法習慣。由此可見，前文所述行政機關對重大利益關系享有自由裁量權欠準確，應表述為行政機關對重大利益關系享有初步的認定權，司法機關有最終的確定權。第二，既然是重大的利益關系，那就不能由任何機關和組織隨意認定，應當依法確定。雖然行政許可法沒有直接的規定，但有間接的規定。行政許可法第一條有關“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的規定，意味著公民、法人和其他組織的權益產生于法律，并依賴法律保護。此外，行政訴訟法第一條“維護和監督行政機關依法行使職權”的規定，也強調了行政機關必須依法行政。兩部法律所寫的法，當然不限于本法，毫無疑問也包括其他法律。所以，無論是行政機關在作出許可前，或者司法機關在作出判決前，都無可避免地要嚴格依照其他相關的法律對何為重大利益關系作出判斷，而不是行政機關可以不考慮其他法律的規定，任意作出決定。而且，其他相關的法律，不僅包括了行政法，也包括民商法。因為申請人與他人之間的重大利益關系包括相鄰關系，這種關系主要由民法調整。第三，行政機關自定標準，容易將涉及重大利益關系的事物主觀臆斷為不涉及重大利益關系而無需進行事前聽證，既剝奪了申請人和利害關系人的知情權，也讓他們無法救濟，行政許可的公正性將倍受質疑，申請人、利害關系人的合法權益無法有效保護，官民矛盾容易激化，不利于維護公共利益和社會秩序。

  （二）判斷本案重大利益關系的標準

  有人認為，通風、透光、日照是很小的事情，就是有影響也不能算是影響重大利益關系。筆者有不同的看法，確定一個事項是否重大，不應當僅從事件本身某個點位的量作為判斷的標準，而應當綜合考慮其性質上的差別，重點要放在質上，即從相關法律的規定和將要產生的量的總數上考慮。1.從相關法律規定的角度考慮。既然行政許可法對何為重大利益關系沒有解釋，這個問題無法從該法中得到直接解答。但是，也不能因為行政許可法未列出重大利益的情形，便由此認為在行政許可當中不涉及重大利益關系，可從其他相關的法律、法規規定中得到間接的答案，除了城市規劃法規定的聽證事項外，我們還能從相關的法律當中得到可靠的答案。比如，物權法第八十九條有關“建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照”的規定，使用了“不得”的詞語，表明了該規定是禁止性條款，說明條款內的事項涉及重大利益關系，法律予以嚴格限制。2.從事項將要發生總量的角度考慮。本案韶關規劃局以加建電梯對住戶的影響輕微為由，認為不構成實質性影響，其實質上是從量的某個點位考慮其不是重大利益關系。然而，單從某個點位的量去界定重大利益關系是欠妥的，因為量的某個點位并不能客觀反映事物的本來面目，而量也有一個積累變化的過程。于本案而言，假設加建電梯后對日照影響是每天縮減1小時，如果僅僅是一次性減少1個小時的日照，對人的影響當然是微乎其微的。但相鄰關系的影響不會在1小時或者可數的小時之內結束，如1個月就是30小時，一年是365小時，長期積累往往涉及受害人的容忍限度?；谙噜応P系的固有功能，相鄰建筑物的所有人或者利用人之間必須負有一定的容忍義務，只有在日照妨礙、采光妨害和通風妨礙超出必要的容忍限度時，受害人主張排除妨礙才能得到支持。因此，法定的容忍限度決定了受害人是否長期承受容忍義務，當屬于重大利益范疇。本案行政機關應當通過聽證程序，首先確定雙方之間因相鄰而實際發生的數據，然后比照有代表性的如建設部發布的《中華人民共和國國家標準〈城市居住區規劃設計規范〉》等規范，作為判斷日照妨礙是否超出容忍限度的重要依據，從而較為準確地確定本案的容忍限度，而不應該單方對涉及相對人或者相關人容忍度的問題不經聽證便作出許可決定。由此可以確定，韶關規劃局沒有給予相鄰住戶陳述、申辯等聽證權利，便頒發建設工程規劃許可證，程序不合法。

【注釋】

{1}《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國物價出版社2003年9月第1版，第156頁。