老林說法

《行政處罰法》第二十九條規定這個合理時間為2年。那么，如此簡單的問題有何辯析之必要呢？其實，問題的關鍵不在于2年時效合理與否，而是在于2年時效如何計算

     眾所周知，一個自然人或企業法人，在實施違法行為被執法機關發現后，會被處以行政處罰。但行政處罰具有時效性，即在違法行為實施之后的一定合理時間內如未被行政機關發現，將不再對其予以行政處罰，而《行政處罰法》第二十九條規定這個合理時間為2年。那么，如此簡單的問題有何辯析之必要呢？其實，問題的關鍵不在于2年時效合理與否，而是在于2年時效如何計算，也就是本文分析的重點：時效計算中的違法行為連續性和繼續狀態。

《行政處罰法》第二十九條第二款規定，2年的行政處罰時效從違法行為發生之日起算，而什么又是“違法行為發生之日”呢？單個獨立的違法行為發生之日很容易理解，但多個獨立的違法行為多次反復發生，或者一個違法行為呈持續不斷的狀態存在，那么，違法行為發生之日從哪一天開始計算呢？

《行政處罰法》第二十九條第二款規定，2年處罰時效從違法行為發生之日起計算，違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

違法行為的連續性

違法行為的連續性，是指在一定時間段內，當事人基于同一違法故意，連續實施數個獨立且性質相同的行政違法行為。行為的主要特征是時間上的間斷性，空間上呈“點狀”非延續性，以及主觀意識上的違法故意性。

違法行為的繼續狀態

與違法行為的連續性相比較，違法行為的繼續狀態較好理解，即違法行為從著手實施到行為終了，違法行為與狀態在一定時間內處于不間斷的持續過程。行為的主要特征是時間上呈現不間斷性和持續性，空間上呈現“線狀”的延續性。

如何確認違法行為連續性的問題，國務院法制辦于2005年10月對湖北省人民政府的批復文件（國法函﹝2005﹞442號），批復原文如下：“你辦《關于如何確認違法行為連續或繼續狀態的請示》(鄂法制文〔２００５〕８號)收悉。經研究并商全國人大常委會法工委行政法室，現函復如下：《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條中規定的違法行為的連續狀態，是指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形?！备鶕鴦赵悍ㄖ妻k的上述批復精神，行為連續性認定應當同時具備三個要素，分別是違法故意、違反同一規定和數個獨立行為。

1違法故意

我國行政處罰遵循過錯責任原則，無過錯則無責任，過錯包括故意和過失。海關走私行為案件構成的主觀要件是故意，但違反海關監管規定的案件，以過失為主，也不排除故意。

根據上述批復文件規定，判斷海關行政處罰案件的違法行為是否具有連續性，首先應當考慮違法行為是否具有主觀故意（走私行為均具有主觀故意，暫不在此討論）。如果行為主觀上不具有主觀故意，即便當事人實施的數個獨立的違規行為性質完全相同——如在3年之內連續實施數個稅則號列申報不實（因歸類技術水平）的行為——也不能對3年的違規行為全部處罰，只能處罰后2年。

這里，可能有人會問，照這么說，違規行為如果沒有主觀故意，就一概不能認定違法行為的連續性，僅處罰2年就可以了？筆者認為，答案是肯定的，沒有違法故意就不能認定連續性。但如何判斷違規行為是否具有主觀故意，則具有一定的技術難度。

在海關執法實踐中，比較有爭議的一個問題是：違規行為的故意與走私行為的故意一樣嗎？筆者認為，這兩種故意有所不同——走私故意具有較明顯的追求偷逃稅款以賺取非法利潤的目的性；而違規故意則僅強調當事人對違規行為的認知程度是明知，不強調偷逃漏稅的目的性，即明明知道其行為是違反海關監管規定的，還要連續多次地反復實施，即構成違法故意，不需要證明當事人具有積極追求偷漏稅款的目的。

以下案例說明

“無故意不連續，有故意才連續”：

案例1稅則號列申報不實   廣東某精密公司于2011年3月18日至2014年3月18日，向海關申報出口空調機冷卻管、冰箱壓縮機管共計335票，申報稅則號列為84159010、84141900（空調零件，出口退稅率為15%）。

經海關總署歸類分中心認定，該商品的稅則號列應為73063011（鋼鐵管或金屬異型材，出口退稅率為13%），申報價格合計人民幣6245萬元，涉及可多退稅款124.9萬元。海關于2014年3月18日發現當事人上述稅則號列申報錯誤的行為。

調查過程當事人申辯稱，出口貨物雖屬鋼鐵管類，但專門用于空調或者冰箱壓箱機的生產，應當按成品的零件或者用途歸類，其與海關歸類中心按照出口貨物的材質或者性狀歸類的角度不同。海關認為，當事人歸類申報錯誤屬于歸類認知上的過錯，沒有證據證明當事人具有騙取出口退稅的故意，或者有意多退稅款的故意。

因此，海關認為當事人的申報不實違規行為不具有連續性，2012年3月17日之前的行為已經超過2年行政處罰時效，不再予以處罰。經核定，在處罰時效之內的申報錯誤票數232票，申報價格為人民幣3984萬元，涉及多退稅款79.6萬元。鑒于違規行為多次發生海關均未發現，海關對當事人從輕處罰，根據《海關行政處罰實施條例》第十五條（五）項的規定，處罰款人民幣47.8萬元。

案例2原產地申報不實

某公司于2011年2月5日至2014年5月9日間，先后9次以一般貿易方式向海關申報進口焦油瀝青混合物共計18萬噸，涉及關稅約人民幣5500萬元，當事人申報原產地為馬來西亞。

2015年8月10日經海關原產地辦公室查證，當事人提交的原產地證書不是馬來西亞法定簽證機構簽發的，進口貨物不能享受中國-東盟自由貿易協定零關稅的優惠稅率待遇。海關認定當事人構成原產地申報不實行為，主觀上具有違法故意，行為具有連續性，時效起算日為2014年5月9日。

由于上述違法行為均未超過2年處罰時效，根據《海關行政處罰實施條例》第十五條（四）項的規定，海關對當事人處以罰款人民幣4000萬元，并責令其補稅。

2違反同一規定

國務院法制辦批復規定，連續性的另一構成要件是“觸犯同一個行政處罰規定”。如果同一當事人一次實施價格申報不實，一次實施歸類申報不實，都影響國家稅款征收，都根據《海關行政處罰實施條例》第十五條（四）項的規定予以處罰，是否屬于“觸犯同一個行政處罰規定”，構成申報不實行為的連續性呢？

筆者認為不構成。構成連續性的兩個行為應當是行為性質完全相同的，如都是“外發加工”，都是“擅自調換保稅料件”，都是“稅則號列申報不實”，都是“價格申報不實”等。如果是一次稅則號列申報錯誤，一次是價格申報不實，或者原產地申報不實，雖然申報不實行為均影響稅款征收，但違法性質不盡相同，兩個不同性質的違法行為，談何連續？所以，上述行為相互之間不構成違反同一行政處罰規定。

3數個獨立行為

這個條件比較容易滿足，主要是作為連續狀態區別于繼續狀態的條件。但是，數個獨立行為是否受到時間間隔限制呢？從國務院法制辦的批復中，我們沒有讀出數個獨立行為的時間間隔要求。那么，是否意味著兩個行為之間無論間隔多大，都可以認定為連續行為呢？

筆者認為，如果將時間間隔太大的2個違法行為（如間隔3年）認定為連續，則失去行為“連續“的基本要義。那么多長時間合適呢？根據具體情況，海關可自由裁量。海關行政處罰執法實踐中掌握6個月為合理間隔。

行政處罰時效的價值判斷

上面講了很多處罰時效原理，但法律規定仍不明確，執法應當如何裁量？這就涉及執法者的價值判斷?！缎姓幜P法》規定，原則上處罰時效是2年，沒有規定特殊例外，僅規定違法行為繼續或者連續狀態的起算日，這是時效計算方法，不是2年處罰時效的特殊例外。

這種立法設計體現行政處罰法的價值取向：行政處罰的違法懲戒功能以維護社會秩序穩定為第一要義，一個違法行為正在發生或者剛剛發生，法對其處罰的意義既有惡的懲戒作用，也有善的公平保護功能。但對很久以前發生的，且并未對社會公共利益產生現實影響的違法行為，如果再重新翻出舊帳予以調查處罰，懲惡的功能明顯減少，揚善的效果也很難體現，最明顯的作用僅是國家多收一筆罰款，但2年后已恢復穩定的社會秩序卻因重新調查處罰增加了不穩定因素，利弊相權，弊大于利。所以，筆者老林認為，法律總是站在善的一邊，行政處罰法規定的時效精神也應當照進海關的執法現實，原則上違規行為處罰時效是2年，超過2年的不處罰，除非有證據證明當事人明顯違法故意，并且違法行為性質完全相同。

文：林倩  編輯、發布：高揚